钢铁行业并购重组和混改有望进一步加快

2018-10-23 16:52 中国冶金报社 系统管理员

近日，国家发展和改革委员会等部门联合发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（以下简称《意见》）。为此，《中国冶金报》记者专门采访了国家发展改革委经济体制与管理研究所研究室副主任、研究员刘现伟，请他对《意见》进行了解读。

记者：《意见》出台的背景是什么？

刘现伟：2016年是国有企业混合所有制改革（以下简称混改）的开元之年，2017年是混改试点加速推进的一年。按照党中央、国务院关于国有企业混改的部署，在国务院国有企业改革领导小组领导下，国家发展改革委、国务院国资委会同有关部门已先后推出两批重要领域混改试点，并取得显著成效。然而，混改涉及众多的利益相关方，是一项复杂的系统工程，虽然中央已经有了“顶层设计”文件，但在实际操作过程中，还有很多具体问题需要深入研究，试点企业在具体推进过程中，也确实遇到了很多困难和障碍。例如，国有资产定价机制等一系列具体问题，都需要进一步明确和规范。同时，由不同部门主导的国企改革系列配套文件相互之间还不够协调，或者可操作性不强，导致混改试点企业无所适从。基于此，国家发展改革委等部门联合出台《意见》，对这些操作中的具体问题提出明确的解决方案和政策意见。

记者：《意见》总体思路和主要任务是什么？有哪些积极意义？

刘现伟：《意见》的思路非常明确，就是要认真研究解决试点推进过程中企业遇到的具体问题、困难和障碍，使试点工作顺利推进并取得实实在在的效果，切实转变国有企业经营机制，提高企业经营效率。《意见》对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司混改、试点联动、财税支持、工资总额、军工审查程序等9个方面内容提出政策意见。这些政策意见的逐步落实，将在很大程度上解决混改试点企业面临的一些具体问题，扫清混改试点遇到的具体困难和障碍，有力加快混改试点工作顺利推进并取得实效。

记者：《意见》提到，已经先后推出两批重要领域混改试点工作，请问这两批试点工作成效如何？

刘现伟：混改是国企改革的重要突破口。到目前为止，两批19家重要领域中央企业混改试点正在按照批复的试点方案顺利实施，很多已经取得明显成效。这两批混改的特点不仅在于企业的选择主要集中在重要领域、垄断性行业的中央企业，既有一般企业层面，又有集团层面，更在于试点要达到企业制度创新的目的。比如，引入战略投资者，优化企业股权结构；加强董事会建设，积极探索党的领导与完善公司治理的有机结合；实施经理层市场化选聘和身份转换，有效提升企业经营决策能力；加快实施薪酬制度改革和劳动用工制度改革；探索员工持股可行路径等，从而形成协调运转、有效制衡的公司法人治理结构和市场化的激励约束机制。

记者：混改工作下一步计划是什么？

刘现伟：目前，第三批31家试点企业名单已经确定，其中中央企业子企业10家、地方国有企业21家。改革方案正在制订过程中。随着试点企业数量持续增加、试点范围不断扩大，混改呈现出加速推进势头，对完善企业治理、深化国有企业改革起到重要带动和牵引作用。下一步将根据各企业试点方案、混改试点工作，形成一批可复制、可推广的试点经验，尽快完善混改相关配套政策措施，积极稳妥在全国更大范围、更多领域推进混改。

记者：电力、石油石化、电信、航空、军工是新一轮混改的重点领域。这些领域以前正是许多民营企业不得其门而入、被视为垄断的行业。而这些领域中，钢铁行业也有所涉及。这对于钢铁企业未来开展混改来说影响几何？对于央企、民企分别有哪些益处？

刘现伟：这次混改试点重点是在重要领域的垄断行业，钢铁行业除特殊用钢、特种钢外，相对来说是国企比较集中的竞争性领域。钢铁行业国有企业不仅要进行混改试点，而且应该成为混改的一个优选方向和重点领域，加大力度积极推进混改，通过混改完善企业治理机制，提高钢铁企业经营效率。钢铁行业混改也将给民营企业带来更多的投资领域和项目选择，给民营企业带来更大的投资空间和发展动力。

记者：能否介绍一下目前钢铁行业混改的进度？《意见》出台后，对未来钢铁行业开展混改有哪些影响？

刘现伟：目前钢铁行业的很多国有企业已经实现了股权多元化，有些企业甚至进行了混改，完善了公司治理机制，大幅提高了企业的经营决策效率。但是，总体来说，钢铁行业的混改进展相对较慢，或者说是不及预期，有些混改还很不彻底，没有从根本上转变企业的经营决策机制，没有达到完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的混改初衷。随着《意见》的出台及一系列政策文件的逐步落实，钢铁行业的并购重组和混改有望进一步加快，并对钢铁行业结构调整和高质量发展产生积极而深远的影响。

记者：在混改过程中，不同地区、不同行业可能会产生“国进民退”或者“民进国退”的个案，前些日子出现了“民企退出”的言论，应如何正确看待混改？

刘现伟：混改是针对当前国有企业仍然存在的产权模糊、投资主体不明确、投资方的权利和责任不清晰等问题，从完善国有企业公司治理机制入手，通过市场化途径引入非公有资本实现企业股权多元化，优化企业经营管理方式。国企混改的根本目的是要通过引入“所有者的眼睛”来提高监督效率和降低监督成本，完善企业法人治理结构，建立现代企业制度，提高国企经营效率，确保国有资本保值增值。混改绝不是国有企业、国有资产的私有化，不是削弱国有经济，不能以是否混合与混合多少来衡量改革的态度与性质，而是要通过改革使国有企业、国有资本更好地融入市场，在市场竞争中进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。我国当前的国企混改存量与增量改革并重，甚至更加注重增量改革，是对未来国有经济布局与结构的优化与重构。混改不仅不会使国有资本减少，而且有利于将国有资本进行更好的优化配置，是把握、适应和引领经济发展新常态，积极求变、推进国企改革的一种重要手段和途径。

同时，国有企业混改为民间资本提供了广阔的投资空间，大大拓展了民营企业的投资领域和发展空间。2016年以来，我国在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等关系国计民生和经济安全的重要领域开展混改试点。改革的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，推进政企分开、政资分开、网运分开、特许经营等。从国有企业改革系列配套政策文件看，中央深化国有企业改革的思路创新力度空前，对于民间资本参与国有企业投资项目、发展混合所有制经济基本不设禁区，包含了商业类、公益类等各行各类国有企业，以及各级国有资产监管机构依法监管和其他部门管理的各类国有独资、控股和参股企业，仅仅只是提出金融、文化类企业另有规定的依其规定。这意味着国有企业投资项目已经为民间资本敞开大门，民间资本可以在几乎所有的国有企业投资项目中，寻找投资合作机会。民间资本投资行业准入门槛将大大降低，投资范围和领域大大拓展，未来民间资本投资国有企业投资项目、参与国有企业混改的前景可以说是无限广阔。因此，可以确定地说，混改绝不是“国退民进”或者“国进民退”，而是要努力实现“国进民进”“国民共进”，共同发展。

应该说，当前的混改具有以下重大意义。

一是有利于加快完善我国社会主义初级阶段基本经济制度。发展混合所有制经济，促进各种所有制经济交叉持股和相互融合，有效发挥国有经济的规模优势、技术优势和管理优势，有效发挥非公有制经济的活力和创造力，促进各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展，从而促进基本经济制度不断完善。混改的出发点和落脚点就是要促进微观市场主体不断成熟完善和基本经济制度运行更加有效、定型。

二是有利于放大国有资本功能。混合所有制经济从本质上说是不同所有制资本之间相互参股的股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。混改可以将国有资本的规模优势与民营资本的灵活市场机制优势有机结合、合二为一，从而产生“1+1>2”的治理效果。以效益最大化和效率最优化为导向，在新的历史条件下推动国企发展混合所有制经济，增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射带动功能，吸引和放大民间资本投资，从而直接放大国有资本功能，激发国企内生发展动力，增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

三是有利于完善国企法人治理结构。当前，国企发展尚存在一些深层次矛盾和问题，特别是企业法人治理结构不完善，国有股“一股独大”，内部人控制问题突出。推进国企混改正是解决这些深层次体制机制问题的重要突破口。开展混改，能够借助不同性质资本的特点，实现不同所有制资本的优势互补，形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构，促进国企加快建立现代企业制度；能够进一步明晰产权，强化不同产权主体的监督制约，更加高效地规范约束企业资产处置，防范资产流失，实现资本保值增值；能够推动国企健全优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的内部管理机制，激发企业的内生动力。

记者：改革的最终目的是实现企业和经济发展。在混改中，不少国有企业和民营企业都有疑虑，国有企业担心影响公有制的主体地位，担心国有资产流失；民营企业担心没有话语权，担心政府干预。怎样破解这个难题？

刘现伟：这个问题比较复杂，需要采取多种综合措施逐步解决。

一是要把优化股权结构作为混改的突破口。配置合理的股权结构是混改的关键所在。要加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全的问题，发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置，真正促进国企体制机制转换和市场主体地位形成，避免国有股“一股独大”，确保民营企业有足够的股权比重和足够的话语权。同时，还要建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构，只有相对均衡的股权结构才能保证各类出资人真正到位。

二是要切实转变企业经营机制，构建科学的公司治理制度，合理分配各类股东在董事会的席位，充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权。各类资本通过在公司治理结构中的合理安排，既相互促进又彼此制衡，形成生机勃勃又稳健持重的决策风格，要建立现代企业制度，实行决策权、监督权、执行权“三权分离”，形成股东大会、董事会、监事会和经理层“三会一层”既相互分工又相互制约的有效治理体系。

三是规范混改操作程序和实施细则，完善国有资产评估定价机制，更多通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场交易，提高资本市场运行效率，发现企业有形与无形资产价格，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。

四是要建立鼓励改革创新的容错机制，形成改革合力。当前国资国企改革正处于攻坚克难的关键阶段，推进国企混改需要进一步统一思想认识，凝聚改革共识。要加快建立混改容错机制，尽可能允许犯错、试错，对于由于决策、操作失误而导致的一些问题，应有足够的宽容。对于改革方向正确、没有原则性的失误和错误，应当采取包容的态度，鼓励大胆改革和创新。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作的行为，要依法惩处，决不姑息。
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